曼谷專欄

今年2月1日緬甸危機四周年。四年以來，緬甸政治、安全、經濟和社會結構發生了巨大變化，不僅導致緬甸國家局勢不斷惡化，而且給毗鄰的周邊國家乃至更廣泛的區域帶來負面影響。東盟輪值主席國馬來西亞任命新一屆緬甸特使，持續促進各方執行基於人道與和平原則的5點共識。

緬甸政治危機

緬甸軍方在2021年2月突然採取軍事行動推翻民選政府，逮捕了前國務資政翁山素季（Aung San Suu Kyi ）和全國民主聯盟（NLD）所有高層骨幹人員。如今年屆80歲的翁山素季迄今仍遭軟禁，除了偶爾出庭應訊，幾乎失去與外界聯繫。

緬甸軍方奪權後採取了一系列行政改革。最初成立11人“國家管理委員會”，由緬甸國防軍總司令敏昂萊（Min Aung Hlaing）擔任主席。同年8月1日改組成立“國家行政會議”（SAC ）接管緬甸國家事務，廢除立法機構，解散40個政黨，重新制定國家政策。儘管如此，敏昂萊仍然無法改變緬甸軍政府遭到國際社會譴責的局面。迫於來自緬甸以及國際的反對壓力，緬甸看守政府曾經表達準備在2025年舉行民主大選的意願。

緬甸政局突變，隨即引發一系列巨變。主張民主選舉和人權自由的民眾通過一場場示威抗議逐漸集結，最終升級為對抗政府的武裝衝突。這股反政府力量後來跟緬甸境內自 20 世紀中葉以來一直與軍隊交戰的少數民族武裝合作，以至於緬甸內戰發展到難以輕易平息的地步。衝突爆發4年來造成了大量人員死傷。

緬甸社會經濟惡化

緬甸陷入政治僵局，軍政府因缺乏合法性而遭到人民的強烈反對。軍人治國對國家發展和改善人民生活毫無助益。緬甸經濟深度衰退，2024年緬甸國內生產總值增長率僅為1%。世界銀行報告稱，目前緬甸經濟比政變前下降了10%。因為內戰的緣故，緬甸商業、貿易和投資幾乎處於停擺狀態。緬元兌美元匯率從政變前平均 1,300 緬元大幅貶值至如今的 5,000 緬元兌 1 美元。嚴峻的經濟形勢無疑給人民生活帶來了困難，全國5400萬人口中超過40％的人生活在貧困線下，即每天收入低於 1,500 緬元。

四年來，緬甸的國家治理處於嚴重下滑的狀態，國家機構無法有效管理並且為人民服務。獨立國際組織緬甸問題特別顧問委員會（SAC-M）去年5月發布評估報告稱，緬甸軍政府正在失去對緬甸大部分地區的控制，全國34%的地區已被反對派佔領。

然而，這種失去控制的程度很難準確評估。排除輿論影響因素不言，其他來源的評估同樣存在顯著差異，例如泰國情報部門估計，緬甸軍政府 已失去約 20% 的領土控制權，而中國情報部門估計緬甸軍方控制着 60% 的領土面積，這反映出緬甸內戰形勢的不確定性，比如有時反對派攻克某一城市、軍事基地或行政中心，但因缺少援助而無法長期維持等。

儘管緬甸軍方仍然擁有優勢的武器採購和後勤，但緬甸軍隊也在戰鬥中蒙受了重大損失。在主力部隊無法顧及的情況下，許多地區不得不更多地依賴邊防警衛隊（BGF）或支持政府的民族武裝力量。據透露，緬甸軍隊數量已從30萬大幅削減至僅15萬，估計只有50%部署在前線。軍方自 2010 年起宣布的徵兵法只招募到幾千名士兵，遠遠低於 2024 年增兵 50,000 員的目標。

反對派缺乏團結

雖然媒體不斷出現緬甸反對派控制鄉村或城市的新聞，但學者認為緬甸反對派並未處於優勢狀態。根本原因是反對派內部多元化、不團結，鬥爭目標也大相徑庭。

新興反對派民族團結政府（NUG）宣布成立於2021 年 4 月，這是前全國民主聯盟旗下的政客組織，儘管在公眾輿論和國際上被視為緬甸反對派代表，但很難確定緬甸其他政治單位是否會接受其領導。人民防衛軍（PDF）成立於 2021 年 5 月，最初旨在成為民族團結政府的軍事單位，但實際上只是一支網絡軍事力量，並不像正規軍那樣擁有強大的指揮系統和武裝組織。人民防衛軍的戰鬥力無法與緬軍，甚至佤族和果敢族等一些民族武裝相比。譬如：一些反對軍政府的緬甸少數民族武裝以及1988年成立的全緬甸學生民主陣線（ABSDF）同樣擁有軍事力量，但並不在人民防衛軍的旗幟下作戰，也不接受民族團結政府的指揮。

最有實力的反對派力量是緬甸各民族地方武裝 (EAO)，目前估計約有21支民族地方武裝盤據在邊境山區，此類邊境地區緬甸軍警完全無法涉足。其中不少武裝組織在 2021 年以前就長期的跟政府軍對峙，這些地方武裝組織的目標也大不相同，最常見的是各自對所佔領的領土尋求自治權，並非組成同邦。比如克欽獨立軍（KIO）和欽民族陣線（CNF）是民族團結政府和人民國防軍在對抗政府軍的鬥爭中結為盟友，但他們並不確定擁有相同的政治目標。畢竟大多數少數民族武裝只是為自身利益而戰的軍閥，而不是抱着建立民主聯邦的想法。

地緣政治層面

緬甸局勢惡化對鄰國和東南亞地區產生了巨大影響。中國於 1 月中旬宣布成功促成緬甸國家行政會議與果敢軍同盟軍達成停火協議。這表明中國在緬甸軍政府和反對派中已經獲得了很大的影響力。尤其是果敢、佤、克欽等強勢民族與中共有着長期的聯繫。緬甸動亂直接影響中國在緬甸的投資利益，包括連接印度洋和中國西南部地區的中緬經濟走廊（CMEC）相關項目。在過去兩三年來，北京政府一直對緬甸衝突各方施加經濟和安全壓力，促使緬甸保持有利於中國和地區和平的局面。

同樣，美國以及歐盟、英國、加拿大和澳大利亞等其他西方盟友也採取強硬手段，自2021年緬甸政變以來不斷對緬甸軍政府實施制裁。美國、法國撤回能源投資項目，美國國會於2022年拜登政府時期通過了《緬甸法案》，為包括民族團結政府和人民國防軍在內的反對派提供援助和支持，但軍事援助額度有限。如今新總統特朗普（Donald Trump）重返白宮，外界普遍關注在其領導下人們是否仍然關注人權和民主問題，或因忽視緬甸問題而削減對難民的人道主義援助預算。但還有另一種可能性推測認為特朗普或將重視緬甸，並將其作為抗衡中國在印太地區影響力的籌碼。

印度作為另一個地區大國，同樣在緬甸擁有邊境安全和經濟利益。印度介入緬甸事務主要有兩個目的：制衡中國和保護自身利益。緬甸所處的戰略位置為印度“東向戰略”（Act East）中的經濟一體化和加強區域連通性提供了契機，比如印度-緬甸-泰國三方公路項目、加叻丹多模式聯運過境運輸項目（Kaladan Multimodal Transit Transport Project）等。

學者分析認為，儘管印度努力促進印太地區的穩定，但新德里的謹慎態度限制了其影響緬甸衝突總體走向的實力。印度政府不願與民族團結政府和少數民族武裝力量等反對黨進行更深入的接觸，這體現了印度優先考慮地區安全而不是支持民主意識的立場。

對周邊國家的影響

緬甸爆發內戰在多方面給中國、印度、泰國、老撾、孟加拉等周邊國家造成影響，經濟方面最明顯的是貿易與投資中斷，原因是邊境局勢不穩定導致治安秩序陷入混亂。泰國商務部報告稱，2024 年上半年，泰緬邊境貿易減少了 20%，貿易額下降高達 46%。

經濟貿易衰退加上制裁，導致緬甸軍政府採取一系列嚴厲的外貿和外匯措施尋求解決方案，給經濟和經濟關係帶來了不利影響。世界銀行報告稱，目前緬甸僅有5%的人通過銀行進行金融交易，其餘交易均在政府無法監督和控制的體系外進行。

不斷惡化的邊境安全為許多非法企業提供了機會，各種走私違禁品、毒品、武器甚至販賣人口的活動猖獗。這給正常生活的其他國家人民造成傷害。據泰國情報部門了解，緬甸靠近泰國邊境的地方可能有多達40個電信詐騙工業園區，其中一些企業還依賴泰國的電力和電信設施。

緬甸的戰爭和暴力事件導致了嚴重的人道主義危機，難民問題同時加重了所有周邊國家的負擔。據聯合國難民事務高級專員公署估計， 2021年政變後的新一輪戰爭迫使142,800人逃離緬甸。而美國政府宣布削減對難民的人道主義援助使這一情況更加惡化。

東盟付諸行動

馬來西亞擔任2025年東盟輪值主席，東盟外長會議1月19日任命馬來西亞資深外交官哈欣（Othman Hashim）擔任緬甸事務特使，擔負起持續促進緬甸各方執行5點共識的任務。這是東盟與緬甸當局於2021年4月達成的共識，4年來推進落實無成果可言。

哈欣預定於2月6-8日訪問緬甸，屆時將與緬甸軍政府領導人敏昂萊等人會面討論關於停火、開展政治對話和人道援助等議題。

東南亞緬甸問題學者建議相關各方調整對緬策略，從原來只注重與政府進行正式接觸和交往，轉向與所有利益相關者進行公開溝通，無論是民族團結政府、人民國防軍、少數民族武裝力量、還是反對軍政府的社會團體，乃至與緬甸軍方結盟的民間團體。通過全面接觸了解各方的問題、訴求並擬定解決方案。尤其在加強東盟在緬甸和平建設中的作用制定一個明確的議程。此前不同任期的東盟輪值主席國並沒有得到所有東盟成員國的明確授權。今年中國再次擔任聯合國安理會輪值主席，東盟有必要向中國尋求合作，促進緬甸各方開展談判並建立明確的和平進程。最終組織一場儘可能平等、廉潔、各方均能公正參與的政治選舉。

民間呼聲

泰國“奶茶聯盟”（Milk Tea Alliance）2月1日在緬甸駐泰國大使館前集會，呼籲關注緬甸局勢的人們有所作為，幫助緬甸恢復民主。緬甸政變4周年，該聯盟成員在現場發送免費的奶茶，象徵奶茶聯盟與緬甸民主運動站在一起。奶茶聯盟成立於 2020 年 4 月，起因來自一場因網絡偶像劇而引發的中泰民族主義論戰。此後成為泰國、台灣和香港社交媒體用戶通過非正式聚會組織的在線政治運動，共同目標是抵制中國的影響和政策，目前已擴展到亞洲許多其他國家。